28 июля Совет Федерации утвердил новый механизм расширенной ответственности производителей, который был принят Госдумой в третьем чтении в предпоследний день ее заседаний до каникул. Эксперты, отмечая сильные стороны закона, касающиеся цифровизации и вывода утилизаторов из серой зоны, говорят, что многие спорные аспекты и конкретные механизмы так и не были внесены в итоговую версию законопроекта. Много вопросов вызывает расчет коэффициентов "экологичности", работа с импортом, работа самой цифровой системы, поиск утилизаторов и т.д. Для их прояснения требуется принятие более 20 подзаконных актов. По данным Российского экологического оператора, документы должны быть приняты до конца года.

Много троп к РОП

В России разработка законодательства о расширенной ответственности производителей (в широком понимании – обязанность производителей товаров обеспечивать утилизацию отходов, и в первую очередь, от упаковки) началась еще в 2009 году. Первый законопроект был внесен в Госдуму в 2011 году и только в декабре 2014 принят в качестве федерального закона. Закон неоднократно подвергался критике как неработающий, так как существенного улучшения ситуации в сфере обращения с отходами потребления продукции не наблюдалось, и развитие законодательной базы с формированием института региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами осуществлялось параллельно и обособленно. Но за этот период накопился опыт регулирования процессов в сфере утилизации отходов, многие механизмы были отработаны на практике.

Стоит отметить, что Россия оказалась далеко не единственной страной, идущей по пути проб и ошибок в этом направлении. Петр Бобровский, председатель технического комитета №223 "Упаковка" Росстандарта, отмечает, что в ЕС до сих пор нет единой системы регулирования РОП. Более того, до 2022 года РОП отсутствовала в 3 из 27 стран Евросоюза. Национальное законодательство в большинстве стран довольно сильно отличается. Раздельный сбор развит хорошо, а переработка отстает.

В 2019 году в России началась подготовка реформы РОП на новых принципах. Концепция была утверждена уже в 2020 году, но поправки в закон готовились еще практически три года. Этим и объясняется более чем эмоциональная реакция Виктории Абрамченко, заместителя председателя правления правительства РФ, руководившей разработкой и продвигавшей проект.

– Да! Госдума приняла законопроект РОП во втором и третьем чтении. Выражаю огромную благодарность депутатам за рассмотрение важнейшего экологического законопроекта. Над ним бились три года, проходили сотни обсуждений и дискуссий, да и что таить – сталкивались с огромным сопротивлением, – начинается пост в ее официальном телеграм-канале о принятии законопроекта.

Без ассоциаций, но с коэффициентами

Главные, самые принципиальные изменения заключаются в том, что закон теперь провозглашает ответственность за утилизацию упаковки не на производителя товаров, для которых изготовлена эта упаковка, а на производителя ее самой или импортеров товаров в этой упаковке. Производитель может утилизировать упаковку сам или заплатить за ее утилизацию экосбор. Услуги по утилизации отходов оказывают специальные компании – утилизаторы. Из новой системы полностью исключаются профессиональные ассоциации.

Поправки предусматривают плановый рост нормативов по утилизации упаковки: в 2025 году — до 55%, в 2026-м — до 75%, с 2027 года производители и импортеры будут обязаны утилизировать 100% упаковки.

При расчете экосбора вводятся повышающие эко-коэффициенты. В логике авторов, чем менее экологичным будет товар и материалы из которых создана упаковка, тем выше должны быть коэффициент, а значит и сумма сбора. При использовании вторичного сырья предполагаются некие понижающие коэффициенты.
Вся отчетность о работе по утилизации должна быть цифровизована и агрегирована в Единой федеральной государственной информационной системы учета отходов от использования товаров (ЕФГИС УОИТ). Оператором последней становится Российский экологический оператор (РЭО).

Плюсы цифровизации

Цифровизацию системы учета эксперты считают одним из плюсов нового механизма РОП. Ее называют инструментом выявления недобросовестных утилизаторов и вывода отрасли из "серой" зоны.

– Сегодня при реализации нормативов РОП трудности у производителей возникают в отсутствии должного администрирования отрасли. С вступлением в силу нового закона функции администрирования, контроль и надзор за РОП и утилизаторами будет осуществляться РЭО посредством ЕФГИС УОИТ. Туда же будет сдаваться отчетность, предоставляться сведения о выполнении нормативов РОП, и вестись реестр утилизаторов. Цифровизация отрасли сможет помочь игрокам рынка взаимодействовать между собой независимо от территориального расположения и выпускаемого продукта, – считает Александр Корнев, генеральный директор Корпорации "Экосфера", разработчик платформы Smart Eco Systems (в системе ведется необходимый аудит компаний-утилизаторов и выявление возможных рисков).

При этом на сегодняшний день ЕФГИС УОИТ так и не передан в РЭО, а без должного администрирования толка от нового закона, как считает Корнев не будет.

Поправки внесли, а вопросы остались

Отсутствие действующей информационной системы – далеко не единственное белое пятно. Эксперты отмечают, что в принятой редакции закона присутствует юридический казус: субъект регулирования, тот самый "производитель упаковки" прописан недостаточно четко. Связано это с тем, что цепочка производства продукции, как правило, включает операции по упаковке товаров непосредственно на линии выпуска конечных товаров, и там используются заготовки. При этом заготовки могут использоваться в разных областях применения – не только для производства упаковки. Из закона непонятно, каким образом регулятор будет оценивать объемы и исполнение данных требований по ним.

Анна Гаркуша, руководитель по взаимодействию с органами власти экологического движения "Раздельный сбор", приводит еще один пример такого "белого пятна": наличие двух разных понятий в законе – "утилизация отходов" и "утилизация отходов от использования товаров". Зачастую для утилизатора нет разницы между тем и другим. Например, бракованная упаковка того же тетрапака, не ушедшая в продажу, будет относится к первой категории, а упаковка, использованная и выброшенная покупателем – ко второй. Но методика утилизации обеих будет одинаковой. Как на практике будет работать разделение двух этих процессов, определенных в законе, и в чем будут отличия – также нуждается в пояснении.

Другие эксперты отмечают, что в окончательной версии законопроекта неурегулированным остается ряд технических вопросов, связанных с импортом продукции, например, когда возникает ответственность, на какой объем продукции, когда проводить оплату экосбора, где хранить импортируемый товар до момента оплаты и т.д.

Узким местом пока является и поиск подрядчиков по утилизации многих видов упаковки. Особенно проблема актуальна для регионов. Наличие одного-двух перерабатывающих отдельный вид вторсырья заводов для нашей страны – не спасение: никто не повезет КамАЗ фантиков из Владивостока в Санкт-Петербург. Даже если взять общие данные, не рассматривая отдельные виды упаковки, то в России есть проблема с мощностями по утилизации и переработке вторсырья. По данным Минприроды РФ, по состоянию на 2022 год совокупные мощности по обработке коммунальных отходов в стране составляют 35 миллионов, по утилизации – всего 6 миллионов. И они крайне неровно распределены по регионам.

Сколько стоит неэкологичность?

Но, пожалуй, больше всего недопониманий вызывает механизм формирования суммы, предлагаемой к уплате, если компания откажется утилизировать отходы сама. Формула расчета суммы экосбора определена законом. Для того, чтобы определить ее, необходимо ставку экосбора умножить на массу, выпущенной в обращение на территории РФ упаковки товара, и на норматив утилизации в процентах, установленный на отчетный период. Однако из внесенных поправок неясен сам механизм определения экологичности товара и соответственно коэффициентов для расчета ставки экосбора.

РЭО еще весной на своем сайте представил калькулятор расчета экосбора. Пользователю предлагается выбрать одну из 50 групп товаров и упаковки, чтобы рассчитать экосбор. Ставка для каждой группы уже зафиксирована без каких-либо дополнительных пояснений. Например, для упаковки из бумаги она определена в размере 2378 рублей за тонну, а для "изделий пластмассовых упаковочных" 3844 рубля за тонну. На сколько эта ставка учитывает коэффициенты – неизвестно.

Анна Гаркуша рассказывает, что методику расчета ставки обсуждали еще в 2021 году. Тогда экспертное сообщество подвергло эту методику критике. Предполагалось, что она будет доработана. Однако до принятия поправок экспертному сообществу ее так и не презентовали.

Как измерить "экологичность"?

– Критерии определения экологичности материалов упаковки будут учитывать такие параметры, как сложность извлечения отходов, наличие технологической возможности их утилизации с учетом изменения физических, химических и механических свойств материалов, цикличность переработки отходов от использования товаров, востребованность вторичного сырья, полученного из таких отходов, для дальнейшего производства продукции. Опять же все эти критерии и параметры на сегодня не определены, – рассказывает Владимир Зотов, президент СРО "Ассоциация утилизаторов отходов "Клевер"

Кроме того, как поясняет Анна Гаркуша, все эти параметры описывают процессы, но процессы совершенствуются, причем в современных условиях довольно быстро.

– Еще 5 лет назад мы говорили, что упаковка тетрапак не перерабатывается в России, но компания Tetra pak вложила много усилий в стимулирование переработки ее продукции. Появляются новые мощности, и сегодня уже перерабатывается 10% этой упаковки, – приводит пример эксперт.

Упаковка из одного и того же материала при одних условиях может перерабатываться, а при других нет. То же самое относится к сбору. Например, испачканная упаковочная бумага, которая теоретически считается перерабатываемой, не пойдет на переработку, а будет направлена на мусорный полигон или сжигание. Переработка полиэтиленовой канистры от масла обойдется дороже, чем канистры от воды, так как добавятся затраты на ее мойку. На перерабатываемости скажется и наличие в регионе мощностей по переработке той или иной продукции.

Упаковка в топку или в переработку?

Отсутствие конкретизации многих механизмов в принятых поправках вызывают у производителей и экспертов отрасли переработки вторсырья ряд опасений.

Опасение первое озвучивается в основном представителями промышленности: не приведет ли новый механизм РОП к существенному росту себестоимости товаров.

Опасение второе связано с определением экологичности материалов. Если методика расчета коэффициентов содержит некорректные изначальные вводные (например, оценивается не весь цикл жизни товара, а только сложность и стоимость его утилизации), то она может привести к резкому удорожанию действительно экологичной упаковки и кризису в отдельных отраслях. Скажется это и на стоимости социально-значимых товаров для населения, контроль за ценой которых осуществляется государством.

Опасение третье связано с реальной возможностью перерабатывать тот или иной материал. В условиях отсутствия достаточного количества утилизаторов (особенно для специфических типов упаковки и материалов) или дороговизны их услуг возрастает риск того, что на практике все компании будут только платить экосбор, а отходы преимущественно будут отправляться на сжигание.

Механизмы РОП конкретизируют актами до конца года

По словам Владимира Зотова, к закону не хватает более 20 нормативно-правовых актов, среди которых – документы, касающиеся нормативов утилизации на товары и изменения ставок экосбора. Если их в ближайшее время не сформируют и не утвердят, то как работать утилизаторам по этому закону будет не ясно, полагает эксперт.

В РЭО RUPEC рассказали, что коэффициент "экологичности" должен быть установлен правительством РФ. Как отмечают в пресс-службе оператора, после первого чтения законопроекта на площадке комитета Государственной Думы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды было проведено заседание, на котором "Методика и коэффициенты "экологичности" обсуждались с бизнес-сообществом. Однако опрошенные RUPEC эксперты в финальном обсуждении не участвовали.

– Мы надеемся, что, при обсуждении данных цифр, будет учитываться опыт действующих утилизаторов и нагрузка на конечную стоимость продукции, – говорит Зотов.

Методика должна быть принята в качестве отдельного подзаконного акта, который будет утвержден правительством. По информации РЭО, правительство сейчас готовит к утверждению план-график подготовки подзаконных актов. Большинство из 20 необходимых документов должны быть приняты до конца этого года.

Автор: Дмитрий Семягин

RUPEC в Telegram